Ministerialblatt (MBl. NRW.)
Ausgabe 2003 Nr. 14 vom 11.4.2003 Seite 349 bis 366
| Jahresabschlüsse und Geschäftsberichte der Jahre 1994, 1995, 1996, 1997 und 1998 Bek. d. Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen v. 17.03.2003 |
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| Normkopf Norm Normfuß |
Jahresabschlüsse und Geschäftsberichte der Jahre 1994, 1995, 1996, 1997 und 1998 Bek. d. Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen v. 17.03.2003
II.
Jahresabschlüsse und Geschäftsberichte
der Jahre 1994, 1995, 1996, 1997 und 1998
Bek. d. Landesanstalt
für Medien Nordrhein-Westfalen v. 17.03.2003
Gesamtübersicht
Jahresabschlüsse 1994–1998
Vermögensrechnung zum 31.12.1994
Haushaltsrechnung 1994
Anlage 1
Vermögensrechnung zum 31.12.1995
Haushaltsrechnung 1995
Anlage 2
Vermögensrechnung zum 31.12.1996
Haushaltsrechnung 1996
Anlage 3
Vermögensrechnung zum 31.12.1997
Haushaltsrechnung 1997
Anlage 4
Vermögensrechnung zum 31.12.1998
Haushaltsrechnung 1998
Anlage 5
Zusammenfassung
Geschäftsbericht 1994–1998
Die Erträge der
LfR aus Gebühren betrugen ca. 19,6 Mio. DM. Zusätzlich wurden ca. 6,7 Mio. DM
sonstige Erträge erwirtschaftet. Durch die Änderung des LRG NW im September
1992 wurde u.a. gesetzlich geregelt, dass die LfR
55 % dieses zusätzlichen Anteils an der einheitlichen Rundfunkgebühr
erhält (§ 65 Abs. 2 LRG NW). Die restlichen 45 % erhält der WDR für die
„Filmstiftung Nordrhein-Westfalen GmbH“ (§ 47 WDR-Gesetz).
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Sachaufwendungen
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Zuwendungen
(Förderungen) |
rd. 14,2 Mio. DM, |
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Personalaufwendungen |
rd.
6,2 Mio. DM. |
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Gesamterträge |
26.348.379,36 DM |
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Gesamtaufwendungen |
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Kapitel 1 |
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Kapitel 2 |
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Kapitel 3 |
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Kapitel 4 |
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Kapitel 5 |
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Kapitel 6 |
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Kapitel 7 |
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25.780.449,23 DM |
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- 25.780.449,23 DM |
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Ergebnis der gewöhnlichen
Geschäftstätigkeit |
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Abführung an den WDR |
- 0,-- DM |
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Ergebnis der Ertrags- und
Aufwandsrechnung |
567.930,13 DM |
Durch das 7.
Rundfunkänderungsgesetz vom 24.04.1995 wurde die Rücklagenbildung gesetzlich
geregelt (§ 62 Abs. 3 LRG NW). Sie war vorher durch Satzung (§ 22 FinO-LfR) möglich. Der wesentliche Unterschied zwischen der
gesetzlichen und der satzungsmäßigen Vorschrift liegt darin, dass Erträge aus
der Anlage der Rücklagenmittel diesen Rücklagen zufließen.
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Zuwendungen
(Förderungen) |
rd.
13,8 Mio. DM, |
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Personalaufwendungen |
rd.
7,0 Mio. DM. |
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|
26.999.156,62 DM |
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|
Gesamtaufwendungen |
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|
Kapitel 1 |
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Kapitel 2 |
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|
|
Kapitel 3 |
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|
|
Kapitel 4 |
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|
Kapitel 5 |
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Kapitel 6 |
|
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|
Kapitel 7 |
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|
26.708.411,44 DM |
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- 26.708.411,44 DM |
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|
Ergebnis der gewöhnlichen
Geschäftstätigkeit |
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|
Abführung an den WDR |
- 0,-- DM |
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|
Ergebnis der Ertrags- und
Aufwandsrechnung |
|
Die Erträge aus
Gebühren betrugen rd. 20,3 Mio. DM. Zusätzlich wurden rd. 8,3 Mio. DM sonstige
Erträge, insbesondere durch Erstattung von Leitungsgebühren, erwirtschaftet.
Die Aufwendungen konzentrierten sich im
Wesentlichen auf
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Kosten des
Gebühreneinzugs und des Leitungsnetzes |
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Zuwendungen
(Förderungen) |
rd.
7,9 Mio. DM, |
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Personalaufwendungen |
rd.
6,6 Mio. DM. |
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28.622.011,53 DM |
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Gesamtaufwendungen |
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|
Kapitel 1 |
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Kapitel 2 |
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|
|
Kapitel 3 |
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|
Kapitel 4 |
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Kapitel 5 |
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|
Kapitel 6 |
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|
Kapitel 7 |
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|
27.587.908,64DM |
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|
- 27.587.908,64 DM |
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|
Ergebnis der gewöhnlichen
Geschäftstätigkeit |
1.034.102,89 DM |
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Abführung an den WDR |
- 0,-- DM |
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Ergebnis der Ertrags- und
Aufwandsrechnung |
1.034.102,89 DM |
Die Erträge der LfR
aus den Gebühren betrugen rd. 24,5 Mio. DM. Zusätzlich wurden rd. 9,3 Mio. DM
sonstige Erträge, insbesondere aus der Erstattung von Leitungsgebühren,
erwirtschaftet.
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Kosten des
Gebühreneinzugs und des Leitungsnetzes |
|
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|
Zuwendungen
(Förderungen) |
rd.
8,9 Mio. DM, |
|
|
Personalaufwendungen |
rd.
6,9 Mio. DM. |
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|
33.804.536,39 DM |
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|
Gesamtaufwendungen |
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|
Kapitel 1 |
|
|
|
Kapitel 2 |
|
|
|
Kapitel 3 |
|
|
|
Kapitel 4 |
|
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|
Kapitel 5 |
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|
Kapitel 6 |
|
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|
Kapitel 7 |
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|
29.166.248,95 DM |
||
|
- 29.166.248,95 DM |
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Ergebnis der gewöhnlichen
Geschäftstätigkeit |
4.638.287,44 DM |
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Abführung an den WDR |
- 0,-- DM |
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Ergebnis der Ertrags- und
Aufwandsrechnung |
4.638.287,44 DM |
Durch das 9.
Rundfunkänderungsgesetz vom 6. März 1998 wurde bestimmt, dass 15 % der
Einnahmen für Beiträge nach § 34 LRG NW vorzusehen sind. Diese Vorschrift wurde
im Haushaltsjahr 1998 nicht angewendet, weil der Haushaltsplan 1998 bereits
verabschiedet war und über die Frage der unzulässigen Rückwirkung hinaus
grundsätzliche rechtliche Bedenken gegen die Norm bestanden.
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Kosten des
Gebühreneinzugs und des Leitungsnetzes |
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|
Zuwendungen
(Förderungen) |
rd. 11,8 Mio. DM, |
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|
Personalaufwendungen |
rd.
7,1 Mio. DM. |
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|
33.709.272,83 DM |
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|
Gesamtaufwendungen |
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|
Kapitel 1 |
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|
Kapitel 2 |
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|
Kapitel 3 |
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|
Kapitel 4 |
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Kapitel 5 |
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|
Kapitel 6 |
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|
Kapitel 7 |
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|
32.309.150,66 DM |
||
|
- 32.309.150,66 DM |
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|
Ergebnis der gewöhnlichen
Geschäftstätigkeit |
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|
Abführung an den WDR |
-
0,-- DM |
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|
Ergebnis der Ertrags- und
Aufwandsrechnung |
1.400.122,17 DM |
Endgültige Feststellung der
Jahresabschlüsse 1994, 1995, 1996, 1997 u. 1998
Prüfungsverfahren
So hat die
Rundfunkkommission in jedem Haushaltsjahr spätestens mit Genehmigung des
letzten Nachtragshaushaltsplanes über die Bildung einer – neuen – Rücklage oder
den Fortbestand einer – bestehenden – Rücklage sowie über die Zuführung
von Rücklagenmittel zu entscheiden. Dabei hat die Rundfunkkommission die
Notwendigkeit der Rücklagenbildung festzustellen und zu begründen. Die
Rücklagenbildung ist nur dann notwendig, wenn die LfR
anhand der mittelfristigen Finanzplanung darlegen kann, dass ihr zukünftiger
Finanzbedarf derart groß ist, dass es der Bildung einer Finanzreserve bedarf.
Im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung ist der Finanzbedarf, die Bildung
der Rücklage sowie ihre – schrittweise – Auflösung zu erfassen. Darüber hinaus
hat die Rundfunkkommission einen jährlichen Soll-Ist-Vergleich zwischen dem
geplanten Bedarf an Rücklagenmitteln und dem tatsächlichen Finanzbedarf
vorzunehmen. Abweichungen von der ursprünglichen Rücklagenplanung sind in der
jeweiligen Entscheidung der Rundfunkkommission über die Rücklage darzulegen.
Der LRH hat festgestellt,
dass die Rücklagen zur Förderung der technischen Infrastruktur II und III, die
Rücklage zur Einrichtung und Förderung Offener Kanäle in Kabelanlagen, die
Rücklage zur technischen Ausstattung des Neubaus sowie die Pensionsrücklage und
die Betriebsmittelrücklage aufzulösen sind. Außerdem sind im Jahre 1997 in
unzulässiger Weise verwendete Haushaltsreste als Jahresüberschuss zu werten.
Die Jahresabschlüsse der Jahre 1994-1998 sind abzuändern. Die Überschüsse aller
geprüften Haushaltsjahre sind gemäß § 65 Abs. 2 Satz 2 LRG NW an den
Westdeutschen Rundfunk (WDR) abzuführen.
Die
mittelfristigen Finanzplanungen der LfR enthalten keine Angaben über die
Bildung der Rücklage zur Förderung der technischen Infrastruktur II, ihre –
schrittweise – Auflösung sowie die Zuführung von Mitteln in diese Rücklage. Die
mittelfristige Finanzplanung der LfR hätte insoweit jährlich überprüft und
fortgeschrieben bzw. korrigiert werden müssen. Ein jährlicher
Soll-Ist-Vergleich, mit dem die Einhaltung der Finanzplanung zu überprüfen ist,
hätte als Grundlage der Entscheidung der Rundfunkkommission über den
Fortbestand und die Zuführung von Mitteln in die Rücklage gedient. Hätte sich
beispielsweise die Durchführung einer geplanten Fördermaßnahme in einem
bestimmten Verbreitungsgebiet verzögert und sich dadurch in dem entsprechenden
Haushaltsjahr der Finanzbedarf aus der Rücklage zur Förderung der technischen
Infrastruktur II verringert, so wäre der geringere Verbrauch an
Rücklagenmitteln im Zusammenhang mit der Entscheidung der Rundfunkkommission
über den Fortbestand der Rücklage zu erläutern gewesen.
Der pauschale
Hinweis der Rundfunkkommission im Nachtragshaushaltsplan 1998, dass
Telekom-Leitungsgebühren für die Jahre 1997-1998 noch nicht abgeflossen seien,
weil hinsichtlich des Abrechnungsmodus mit der Telekom noch keine Einigung
erzielt werden konnte, ist nicht geeignet darzulegen, dass ein Finanzbedarf zur
Umsetzung der Planung zur Einrichtung und Förderung Offener Kanäle in Kabelanlagen
nur mit Bildung einer Finanzreserve gedeckt werden kann.
Nachdem
die Betriebsmittelrücklage im Jahre 1995 erstmals gebildet worden ist, standen
der LfR jeweils zum Jahresanfang folgende liquide Mittel zur Verfügung, auf die
sie im Wege eines nach § 23 Abs. 5 FinO-LfR
zulässigen inneren Kassenkredites zurückgreifen konnte:
zum 01.01.1997: 13.810.189,23 DM,
zum 01.01.1998: 18.425.059,06 DM,
zum 01.01.1999: 20.215.695,78 DM.
Im übrigen setzt die Bildung einer Investitionsrücklage nach §
62 Abs. 3 Satz 2 LRG NW die vorherige Feststellung der Wirtschaftlichkeit der
Rücklagenbildung im Wege einer Wirtschaftlichkeitsberechnung voraus. Eine
solche Wirtschaftlichkeitsberechnung bezüglich der größeren technischen
Investitionen, die mit den Rücklagenmitteln finanziert werden sollten, hat die LfR vor Bildung der Rücklage Ende 1998 nicht
vorgenommen. Vielmehr haben erst die im Laufe des Jahres 1999 durchgeführten
Ausschreibungen den Bedarf an Investitionsmitteln festgelegt.
Im Haushaltsjahr
1997 hat die LfR 120 TDM an Haushaltsresten in den
laufenden Haushalt übernommen und damit zweckwidrig verwendet. Dieser Betrag
ist als Überschuss des Jahres 1997 an den WDR nach § 65 Abs. 2 Satz 2 LRG NW
abzuführen.“
Die LfM hat in ihrer Stellungnahme zum Prüfbericht ausführlich
zu den einzelnen Prüfungsmitteilungen (PM) Stellung genommen. Sie hat darin
ihre gegenüber dem LRH gegensätzliche Rechtsauffassung über die Notwendigkeit
der Rücklagenbildung ausführlich dargestellt und begründet. Untermauert wird
die Auffassung der LfM durch eine rechtsgutachtliche
Stellungnahme des ehemaligen Richters am Bundesverfassungsgericht, Herrn Prof.
Dr. E.G. Mahrenholz.
Die LfM legt insbesondere Wert auf folgende Feststellungen:
-
Eine
Rücklage ist für die LfM ein notwendiges
Finanzierungsinstrument, um die Aufgaben zu erfüllen, die nicht innerhalb eines
Haushaltsjahres erfüllt werden können. Liegen die materiellen Voraussetzungen
für die Bildung einer Rücklage grundsätzlich vor, muss auch eine nachträgliche
Legitimation durch Beschluss der Kommission möglich sein. Die Finanzmittel der
Anstalt sind in erster Linie dazu da, ihre gesetzlich vorgegebenen Aufgaben zu
erfüllen, und nicht um Überschüsse für den WDR zu erwirtschaften.
-
Da
der LfM vom LRH nicht vorgeworfen wird, laufende
Haushaltsmittel oder Rücklagemittel unwirtschaftlich oder nicht aufgabenkonform
verwendet zu haben, ist die Forderung, alle Rücklagen jährlich aufzulösen, die
Jahresabschlüsse entsprechend zu ändern und die jeweiligen Überschüsse an den
WDR abzuführen, nicht nachzuvollziehen. Demzufolge müssten Mittel in der Höhe,
in der sie aus den jeweiligen Rücklagen zur Aufgabenerfüllung entnommen wurden,
noch einmal zusätzlich aufgebracht werden (Doppelzahlung), um sie nunmehr an
den WDR zu überweisen.
-
Der
LRH bedient sich bei der Bewertung der Notwendigkeit zur Bildung einer Rücklage
grundsätzlich „Ex-Post-Prognosen“. Er führt in seinen Prüfungsbemerkungen immer
wieder rückblickend aus, dass ausreichend Haushaltsmittel zur Verfügung
„standen“. Diese rückwirkende Betrachtungsweise hält die LfM
für unzulässig, zumal sie aus dem Gesetz nicht herzuleiten ist.
Die LfM sieht nach eingehender Prüfung des Prüfberichts und des
auf ihre Stellungnahme hin erfolgten Schreibens des LRH auch weiterhin nicht
die Notwendigkeit, die Rücklagen der Jahre 1994 – 1998 aufzulösen und die
Beträge abzuführen. Die einleuchtend begründete Auffassung der
Rundfunkkommission (Medienkommission) braucht den Argumenten des LRH nicht zu
weichen.
B. Zu den
Prüfungsmitteilungen (PM):
PM 2.3.1. und 2.3.5. Rücklage zur Förderung der technischen Infrastruktur II
Zu den
Beanstandungen über den Fortbestand der Rücklage Technik II in 1996 ist festzustellen,
dass die Änderung der Gesetzesvorschrift seinerzeit nicht beachtet worden war.
Aber: Die LfM geht, gestützt auf das Gutachten von Herrn Prof. Dr.
Mahrenholz, davon aus, dass bei Vorliegen der materiellen Voraussetzungen eine
nachträgliche Legitimation der Rücklagen per Beschluss der Rundfunkkommission
(Medienkommission) rechtmäßig erfolgt ist.
Die
materiellen Voraussetzungen lagen nach Ansicht der LfM
vor.
Die
LfM kann die Auffassung des LRH, es fehle an der
Begründung der Notwendigkeit der Zuführung bzw. des Fortbestandes der Rücklage
Technik II, insofern nicht teilen, weil sie zum Zeitpunkt der Entscheidungen
über Fortführung und Aufstockung von der Notwendigkeit überzeugt war und dieses
jeweils hinreichend mit der Höhe des benötigten Mittelbedarfs und der
Langfristigkeit der einzelnen Maßnahmen begründet hat. Weil der LRH diese
Begründung als nicht ausreichend bewertet, soll an dieser Stelle noch einmal
ausführlich auf die damaligen Entscheidungsgründe der Rundfunkkommission
eingegangen werden.
Soweit
der LRH die mittelfristigen Finanzplanungen (MifriFi)
als eine Grundlage zur Entscheidung über die Bildung und Fortführung von
Rücklagen ansieht, kann dem durchaus gefolgt werden. Nur wenn er sie zum
alleinigen Entscheidungskriterium erhebt, kann die LfM
dem nicht folgen.
Die
wichtigste Grundlage für die Bildung der Rücklage Technik II war seinerzeit der
Frequenzoptimierungsplan (FOP), der bisher in 1992, 1996 und 1999 fortgeschrieben
wurde. Sein Finanzvolumen wurde jeweils mit der mittelfristigen Finanzplanung
abgestimmt durch eine einfache Rechenformel:
Bedarf
FOP
-
Ansätze Titel 4.3 MifriFi
=
Bedarf an Rücklagemitteln
Dieser
Bedarf erschließt sich in jedem Jahr neu und ist den der LfR von den
Lokalfunkstationen eingereichten Antragsunterlagen in Verbindung mit der
mittelfristigen Finanzplanung zu entnehmen bzw. daraus kurzfristig zu
entwickeln.
Für
die beanstandete Rücklage bedeutete dieses zum Zeitpunkt der jährlichen
Entscheidung einen zusätzlichen Mittelbedarf (= Obergrenze) in der Zeit von
1994 – 1998 zwischen 5,1 Mio. DM und 3,4 Mio. DM zur Erfüllung der von der
Rundfunkkommission (RK) zugestimmten Verbesserungsmaßnahmen der technischen
Infrastruktur. Solange die RK den FOP nicht aufhebt, hat er Gültigkeit und
verpflichtet den Direktor. Zur Durchführung der Maßnahmen werden die
notwendigen Haushaltsmittel – zunächst als lfd. Mittel – im Haushaltsplan
bereitgestellt. Die ungefähre Höhe der jährlich benötigten Mittel ergibt sich
aus der jeweils fortgeschriebenen MifriFi, wobei die
LfR stets davon ausgehen musste, dass die Mittel aus den laufenden Haushalten
zur Finanzierung des FOP insgesamt nicht ausreichen.
Erschwerend
für die Mittelplanung kommt noch die äußerst schwierige und langwierige
Umsetzungsphase des FOP hinzu. Der FOP stellt die technischen
Versorgungsprobleme der Lokalfunkstationen dar und bezeichnet die
Lösungsansätze. Die zeitliche Dauer für die Erarbeitung der konkreten
Berechnungsmodelle, die Abstimmungsgespräche bis hinauf zur europäischen Ebene
wegen notwendiger Frequenzkoordinierungen, die Verabredung mit den
Betriebsgesellschaften, der RegTP und den
Anlagenbauern sowie das Abwarten auf eine Schlussrechnung der Deutschen Telekom
AG (DTAG) kann vorab nicht abgeschätzt werden. Sollten dabei außerdem noch
Gutachten notwendig werden, wie z. B. das „UKW-Gutachten“ von 1997, mit
anschließender Umsetzung unter Beteiligung des WDR und der DTAG, vergehen bis
zur Realisierung notwendiger Verbesserungsmaßnahmen Jahre. So konnten oftmals
nur kleine, vom UKW-Gutachten nicht tangierte Maßnahmen durchgeführt werden,
die tatsächlich nur so viele Finanzmittel in Anspruch nahmen, wie sie auch aus lfd.
Haushaltsmitteln hätten aufgebracht werden können. Dieses ändert aber nichts an
der Höhe des Finanzbedarfs für den gesamten Maßnahmenkatalog.
Wenn
die LfM dem LRH folgen würde, hätte sie für jede
einzelne Maßnahme des FOP einen fiktiven und in den meisten Fällen nicht
realisierbaren Zeit- und Finanzierungsplan aufstellen müssen, der einer
ständigen Fortschreibung bedürfte. Dieser nicht am Ergebnis orientierte Aufwand
erscheint der LfM als nicht gerechtfertigt und würde
auch hinsichtlich des heutigen Stands der Rücklage zu keinem anderen Ergebnis
führen. Ein solcher Aufwand ist mit Blick auf den Personalbestand der LfM auch nicht leistbar.
Wenn
bei in planerischer Hinsicht so schwierigen Maßnahmen das Finanzvolumen
insgesamt aufgrund umfangreicher Vorarbeiten bekannt und Grundlage für
Rücklageentscheidungen der RK ist, sich darüber hinaus die Planungseinzelheiten
aus den Akten der LfM stets nachvollziehen lassen,
dann sind nach unserer Überzeugung die gesetzlichen Vorgaben für Bildung und
Bestand einer Rücklage erfüllt.
Der
LRH selbst hat in seinem damaligen Bericht über die Prüfung der LfR für die
Jahre 1990 bis 1993 bemerkt, dass Berechnungen zukünftig aktenmäßig hinreichend
dokumentiert sein müssen. Dem ist die LfR
nachgekommen. Darüber hinaus ist den Prüfern des LRH in einem Gespräch mit dem
Bereichsleiter des Fachbereichs Technik die gesamte Problematik der Umsetzung
des FOP ausführlich erläutert worden. Eine Problematik, die der RK seit langem
bekannt war, darauf hat sie ihre Rücklagenentscheidung gestützt.
Der
LRH stellt fest, eine aussagekräftige mittelfristige Finanzplanung liege nur
dann vor, wenn sie hinsichtlich der notwendigen Ausgaben auf Einzelplanungen
beruht, die den Finanzbedarf der in den nächsten Jahren geplanten Projekte der
LfR darstellten.
Dies
sieht die LfM auch so. Der FOP besteht deshalb auch
aus Einzelplanungen, die eben diesen Finanzbedarf für die nächsten Jahre
deutlich machen. Der FOP kann aber nur insoweit integrativer Bestandteil der
mittelfristigen Finanzplanung sein, als die Kosten der Projekte insgesamt das
Finanzvolumen (liquide Mittel) der mittelfristigen Planung nicht übersteigen.
Ein darüber hinaus bestehender Finanzbedarf kann nur nachrichtlich bei der
Finanzplanung erläutert werden.
Die
MifriFi wird jährlich überprüft und fortgeschrieben.
Genau aus diesem Grund hat die RK die Beschlüsse zur Aufstockung und
Fortführung der Rücklage gefasst, weil aus jeder Finanzplanung und der
jeweiligen Übersicht über den Stand der Rücklagen ersichtlich war, dass noch
nicht ausreichend Mittel zur Finanzierung sämtlicher Maßnahmen des FOP zur
Verfügung standen.
Durch
die Ansammlung nicht verbrauchter Haushaltsmittel eines Jahres zur Finanzierung
des FOP in der zweckgebundenen Rücklage stellt die LfM
die Durchführung der einzelnen notwendigen Maßnahmen sicher. So wird erreicht,
dass alle zunächst mittelfristig geplanten Haushaltsmittel zweckgebunden (FOP)
eingesetzt werden. Nur dadurch kann verhindert werden, dass Maßnahmen nach
Abschluss langwieriger Planungsvorarbeiten und Koordinierungen mit den Partnern
mangels Geld nicht durchgeführt werden können oder andere LfR-Projekte dafür
gestoppt werden müssten.
Form
und Begründung der Rücklage dienen der optimalen Nutzung der der LfM zur Verfügung stehenden Finanzmittel. Leider besitzt
die LfM kein anderes Instrument der Festlegung von
Haushaltsmitteln für zweckbestimmte Projekte über mehrere Jahre, soweit es sich
nicht um Investitionen handelt.
Hinsichtlich der
Rückbetrachtung des LRH, dass ausreichend laufende Haushaltsmittel in den
Jahren 1994, 1996, 1997 u. 1998 zur Verfügung standen, ist festzustellen, dass
die LfM eine derartige Beurteilung, Jahre später, für
unzulässig hält. Die Entscheidungen zur Bildung, Fortführung und Auflösung von
Rücklagen müssen auf prognostischer Basis erfolgen. Beispielhaft sei dazu
vermerkt, dass der geringe Unterschied zwischen bereitgestellten laufenden
Haushaltsmitteln 1994 – 1998 (rd. 1,2 Mio. DM) und dem in diesem Zeitraum
tatsächlich eingetretenen Verbrauch (rd. 1,1 Mio. DM) deutlich macht, wie wichtig
und sinnvoll die Bereithaltung von zweckgebundenen Mitteln in Rücklagen ist.
Dieses gilt insbesondere für die von den Planungen erheblich abweichenden
tatsächlichen Zahlungen in den einzelnen Jahren. Durch die Bereitstellung der
Gelder in Rücklagen können alle notwendigen Aufträge bis zur Höhe der insgesamt
zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel vergeben werden, unabhängig von der
Fertigstellung einzelner Projekte. Dieses hat die Rundfunkkommission mit ihrer
Entscheidung zur Bildung, Aufstockung und Fortführung der Rücklage erreichen
wollen, um eine geordnete Haushalts- und Wirtschaftsführung sicherzustellen.
Darüber, wie das gesteckte Ziel zu erreichen ist,
steht der Rundfunkkommission (Medienkommission) ein Auslegungsspielraum zu,
weil diese Beurteilung stets auf einer Einschätzung der künftigen Entwicklung
beruhen muss.
Im Gegensatz zum
LRH ist die LfM der Überzeugung, dass die Bildung der
Rücklage Technik II in den Haushaltsjahren 1994-1998 zulässig war.
Die
Notwendigkeit der Rücklage wurde aus unserer Sicht hinreichend nachgewiesen.
Eine Rückbetrachtung in 2001 auf Haushaltsmittel, die in dem Prüfungszeitraum
1994-1998 zur Verfügung standen, ist nach unserer Überzeugung nicht
gesetzeskonform und daher unzulässig.
Die
beanstandeten formalen Mängel, wie z.B. die aus Sicht des LRH undeutliche
Beschlusslage hinsichtlich des Fortbestandes der Rücklagen, sind nicht
essentiell und konnten soweit möglich und notwendig zwischenzeitlich alle im
Sinne des LRH behoben werden. Außerdem ist eine Auflösung der in den Jahren
1994-1998 gebildeten Rücklage schon deshalb nicht mehr möglich, weil die
Haushaltsmittel zweckgebunden verbraucht wurden und somit für andere Zwecke
nicht mehr zur Verfügung stehen. Die vom LRH geforderte Abführung der
„Überschüsse“ wäre darüber hinaus im höchsten Maße unwirtschaftlich, weil die LfM dann die aus Rücklagemitteln finanzierten Maßnahmen
noch einmal bezahlen müsste.
PM 2.4.1 und 2.4.2 Rücklage zur Förderung der technischen Infrastruktur III
Die LfM sieht sich, insbesondere durch die Abwicklung der
Rücklage, darin bestätigt, dass die Bildung notwendig war. Nur durch die
vorausschauende, sinnvolle Planung der Rücklage war eine kontinuierliche
Haushalts- und Wirtschaftsführung möglich.
Für die LfM nicht nachzuvollziehen ist, dass der LRH zwar den
Verlauf der DAB-Kosten von 1995 – 1998 geprüft hat, aber nur die Jahre 1995 –
1997 bewertet. Denn in seiner, wie wir meinen, unzulässigen Rückbetrachtung
stellt er fest: „Zu dem war festzustellen, dass die LfR in den Jahren 1995 –
1997 jeweils in der Lage war, die Förderungsprojekte aus den laufenden
Haushaltsmitteln zu finanzieren“. Er erwähnt jedoch nicht, dass in 1998 Kosten
von rund 1,2 Mio. DM zu begleichen waren, von denen rd. 1,1 Mio. DM aus der
auch in den Jahren 1995 – 1997 angesparten Rücklage
entnommen werden mussten.
Dieses Beispiel
zeigt exemplarisch, wie wichtig und notwendig eine aufgabenbezogene
Rücklagenbildung ist. Aus den vom LRH angeführten mittelfristigen
Finanzplanungen ist ersichtlich, dass die LfR anfänglich von einer ungefähren
Drittelung der Gesamtkosten von zunächst 2,2 Mio. DM über die Jahre 1995 – 1997
ausgegangen ist. Dafür hat sie auch entsprechende Haushaltsmittel in den
einzelnen Jahren mittelfristig bereitgestellt, denn ohne den Nachweis
ausreichender Haushaltsmittel darf sie keine Verpflichtungen eingehen.
Leider hat sich das Projekt und damit der Mittelabfluss nicht an
den vorgegebenen Finanzplan gehalten. Das Projekt verzögerte sich und wurde
sogar um ein Jahr verlängert. Von den geplanten Geldabflüssen von jeweils rd.
730 TDM jährlich für die drei folgenden Jahre flossen erst im vierten Jahr
(1998) rd. 1,2 Mio. DM ab. Ohne die entsprechende Rücklage hätte die LfR die Maßnahme in 1998 nicht finanzieren können. Nur
eine Rücklage stellt sicher, dass alle für ein Projekt bereitgestellten Gelder
auch zweckgebunden ausgegeben werden.
PM 2.6. Pensionsrücklage
Die LfM bleibt bei ihrer Feststellung, dass die Rücklage für
Pensionen, die für die beiden ehemaligen stellvertretenden Direktoren gebildet
wurde, rechtmäßig ist, da sie zum Zeitpunkt der Bildung der Rücklage davon
ausgehen musste, dass sie künftig nicht über ausreichende Mittel verfügen
würde, um die Pensionen aus den jeweils laufenden Haushalten finanzieren zu
können. Sie hat dazu ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben, um ihre Position
noch einmal überprüfen zu lassen.
Das Ergebnis
lautet kurz gefasst:
1. Die Bildung der Pensionsrücklage verstößt nicht gegen Art. 33 Abs.
4 und 5 GG oder gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
3. Die Errichtung der Pensionsrücklage diente der Erfüllung der der
LfR obliegenden Aufgaben, da der Begriff „Aufgaben“ nicht nur Sachaufgaben,
sondern auch den Personalaufwand umfasst, zu dem auch die Bildung von Pensionsrücklagen
gehört.
4. Die
Bildung der Pensionsrücklage war nur dann nicht notwendig für die Erfüllung der
der LfR obliegenden Aufgaben, wenn bereits im Zeitpunkt der jeweiligen
Einstellung der Rücklage in den Haushaltsplan der einzelnen Haushaltsjahre erkennbar
gewesen wäre, dass die LfR in der Zukunft über ausreichende Mittel verfügen
würde, um die Pensionen der beiden stellvertretenden Direktoren auch ohne die
Rücklage finanzieren zu können. Bei der Beurteilung der Frage, ob die Bildung
der Pensionsrücklage notwendig war, steht der LfR ein
nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu.
PM 2.7.2: Rücklage zur Einrichtung und Förderung Offener Kanäle in Kabelanlagen
Basis der in
1995 für diese Zwecke erstmals gebildeten Rücklage war der Entwicklungsplan I,
der insgesamt ein Fördervolumen von 12,25 Mio. DM vorsah. Dieser Plan
I war im Sommer 1995 aufgestellt worden für einen ersten Zeitraum von fünf
Jahren, 1995 – 1999. Entsprechend den Merkmalen einer Prognosebetrachtung, wie sie
auch vom LRH als systematisch richtig anerkannt wird, hat die LfR in der
mittelfristigen Finanzplanung 1995 – 1998 (Haushalt 1995) festgestellt, dass
die für Offene Kanäle in Kabelanlagen bei Aufwandstitel 4.2 insgesamt
bereitgestellten Gelder (Summe 1995 – 1998: 7.675 TDM) bei weitem nicht
ausreichen würden, um den Entwicklungsplan I zu erfüllen. Die
mittelfristige Finanzplanung des Haushaltsplanes 1996 für die Jahre 1995 – 1999
sah insgesamt eine Summe von 9.185 TDM vor. Sowohl der Nachtragsplan 1995
wie auch der Haushaltsplan 1996 wurden am 08.12.95 beschlossen. Beide Pläne
nebeneinander gelegt machen deutlich, dass aus damaliger Sicht mittelfristig
keine ausreichenden Mittel für die vollständige Umsetzung des Entwicklungsplans
I vorhanden sein würden. Damit war die Grundlage für die Einrichtung einer
entsprechenden Rücklage gegeben. An der Notwendigkeit der Rücklagenfortführung
in den folgenden Jahren bestehen ebenfalls keine Zweifel, weil der Plan I
uneingeschränkt weiter Bestand hatte und die Umsetzung ausweislich der
mittelfristigen Finanzplanung bis heute (zwischenzeitlich existiert ein von der
Rundfunkkommission beschlossener Entwicklungsplan II) alleine aus den
zweckgebundenen Haushaltsmitteln des Titels 4.2 nicht finanziert werden konnte.
Die LfR sah nur mit Hilfe der Rücklage die
Möglichkeit, den von der Rundfunkkommission beschlossenen Entwicklungsplan für
Offene Kanäle in Kabelanlagen verwirklichen zu können.
Dem Hinweis des
LRH, es läge lediglich ein „pauschaler Hinweis“ im Nachtragshaushaltsplan 1998 über
die Verhandlungen mit der Telekom über Leitungsgebühren vor, der nicht geeignet
sei darzulegen, dass der Finanzbedarf nur mit Hilfe einer Finanzreserve gedeckt
werden kann, kann nicht gefolgt werden. In den Erläuterungen zu den
Aufwendungen für Offene Kanäle in Kabelanlagen ist der in Rede stehende Betrag
von 1,6 Mio. DM ausdrücklich genannt.
Die LfM ist auch im vorliegenden Fall von der Rechtmäßigkeit
der Rücklagenbildung überzeugt.
Auf die o.a. grundsätzlichen Ausführungen zur Rücklage Offener Kanäle
in Kabelanlagen wird verwiesen. Aus den Unterlagen der LfM
kann zweifelsfrei dargelegt werden, dass der Finanzbedarf zur Umsetzung des
Entwicklungsplans I nur mit Bildung einer Finanzreserve gedeckt werden konnte.
Nach Auffassung der LfM bewertet der LRH auch in
diesem Falle – wie wir meinen in unzulässiger Weise – die Notwendigkeit der
Rücklage im Nachhinein mit der Distanz von 5 Jahren.
Zudem nimmt er
wieder nicht die Begründung zur Fortführung und Aufstockung der Rücklage in den
einzelnen Jahren zur Kenntnis. Die ausführlichen Begründungen wurden in den
jeweiligen Haushaltsplänen abgedruckt. Die LfM hält
an dieser Stelle die Wiedergabe einer kurzen Zusammenfassung der wesentlichen
Teile der Begründungen für notwendig:
Die Durchführung
des von der Rundfunkkommission beschlossenen Entwicklungsplans I stand unter
dem Vorbehalt, ausreichend Geldmittel für Leitungsgebühren der Offenen Kanäle
in Kabelanlagen für rückwirkende Zahlungen an die Deutsche Telekom AG (DTAG)
bereitzuhalten. In Rede stand ein Betrag von bis zu 1,6 Mio. DM für
Leitungsgebühren. Soweit er zu zahlen gewesen wäre, hätte er den weiteren
Aufbau der offenen Kanäle erheblich eingeschränkt. Aus diesem Grund stritt die
LfR mit der DTAG vor Gericht, um diesen Betrag so weit wie möglich zu vermindern,
was am Ende auch gelang: Nach fünf Jahren Rechtsstreit konnte der Betrag auf
rd. 800 TDM reduziert werden. Hätte die LfR
jedoch den gesamten strittigen Betrag zahlen müssen, hätte die Rücklage dafür
nicht einmal ausgereicht. Zur Minderung des finanziellen Risikos war die LfR verpflichtet, die Geldmittel sparsam zu verwalten.
Das Ansparen in der Rücklage geschah mit Mitteln zur Durchführung des
Entwicklungsplans I. Wegen der Risiken wurde seinerzeit von der
Rundfunkkommission der Beschluss gefasst, die für Zwecke des Auf- und Ausbaus
der Offenen Kanäle bereitgestellten Gelder solange teilweise nicht auszugeben,
wie Unklarheit über die Höhe der Leitungsgebühren bestand. Insoweit mussten die
Ausbaupläne zum Teil bis zur Gerichtsentscheidung zurückgestellt und die dafür
benötigten Mittel gesichert werden.
Es war – anders
als der LRH behauptet – damals eben nicht erkennbar, dass der notwendige Bedarf
jeweils aus den jährlichen Haushaltsmitteln zu decken war, weil die Höhe der
anfallenden Leitungsgebühren nicht bekannt war. Es wäre fahrlässig gewesen,
wenn die LfR im Wissen um die noch zu zahlenden Leitungsgebühren die in den
Haushalten bereitgestellten Gelder, zwar zweckgebunden für Offene Kanäle
ausgegeben hätte, aber keine Vorsorge für die maximal anfallenden
1,6 Mio. DM für Leitungsgebühren getroffen hätte.
Die
Gerichtsentscheidung zu den Leitungsgebühren führte dazu, dass die in der
Rücklage noch für die Entwicklungspläne I und II enthaltenen Mittel bis Ende
des Jahres 2002 verbraucht werden konnten.
Eine Änderung der Jahresabschlüsse 1994 – 1998
und die Abführung von Mitteln aus der Rücklage für Offene Kanäle in
Kabelanlagen ist aus Sicht der LfM
deshalb nicht erforderlich. Darüber hinaus wurden bereits Rücklagenmittel in
den o.a. Jahren zweckgebunden verbraucht. Eine
Abführung an den WDR ist daher nicht möglich.
PM 2.8.1 und 2.8.2.: Betriebsmittelrücklage
Zur Beurteilung
der Notwendigkeit einer Betriebsmittelrücklage wurde dem LRH eine Grafik
vorgelegt, aus der zweifelsfrei erkennbar ist, dass die LfR jeweils in den
Wochen vor den Überweisungen der Gebührenanteile zur Mitte eines Quartals die
Rücklagenbestände, zulässigerweise, in Anspruch genommen hat, um keine Kredite
aufnehmen zu müssen. Es wurden jeweils Rücklagen in Anspruch genommen, bei denen
sichergestellt war, dass die Mittel nicht gleichzeitig zweckbestimmt fällig
würden (§ 23 Abs. 5 FinO-LfR).
Weil in 1995
abzusehen war, dass nach etwa 3 – 4 Jahren insbesondere nicht mehr auf die
Baurücklage zurückgegriffen werden könnte, der Bestand anderer Rücklagen aber
von vielen Faktoren beeinflusst wird, die von der LfM
nicht zu steuern sind, wurde mit der „Ansammlung“ einer zusätzlichen
Betriebsmittelrücklage mit einem Endbestand von 1,5 Mio. DM begonnen.
Dieser Wert errechnete sich auf der Basis der wiederkehrenden Fälligkeiten und
der Erfahrungen der vorangegangenen Jahre. Er wurde anhand des Haushaltsplanes
hinreichend nachgewiesen.
Die aus der –
unzulässigen – Rückbetrachtung heraus aufgestellte Tabelle der Rücklagen 1996 –
1998 wird der prognostischen Beurteilung der Notwendigkeit einer Rücklage nicht
gerecht. Die LfR musste davon ausgehen, dass die
Rücklagenmittel innerhalb von zwei bis drei Jahren abfließen. Eine Bewertung
der Haushalte lässt deutlich werden, dass die LfM für
die Ansparung von 1,5 Mio. DM aus Resten anderer Haushaltsmittel
mehrere Jahre braucht. Es ist der LfM eben nicht
möglich, kurz vor Ablauf eines Haushaltsjahres aus einem laufenden Haushalt
1,5 Mio. DM herauszuschneiden, um sie als Finanzreserve für das
Folgejahr zur Verfügung zu stellen.
Genau für den
Fall, wenn allgemeine Rücklagemittel zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen
nicht mehr bereitstehen, spart die LfM eine
Betriebsmittelrücklage aus Überschüssen an. Die LfM
ist nicht bereit, das durch die Zahlungsmodalitäten bei der Zuweisung der
Gebührenmittel bestehende Risiko einer zeitweisen
Zahlungsunfähigkeit einzugehen.
Die Feststellung
des LRH, die mittelfristige Finanzplanung der Jahre 1995–1997, mithin der
Planungszeitraum von 1995–2001, sähen jährliche Überschüsse vor, ist nicht
verständlich. Bei den angesprochenen Überschüssen handelt es sich um Beträge
zwischen 50 TDM und 300 TDM. Dieses sind die erwarteten Zinsen auf Rücklagen,
die diesen wieder zuzuführen sind und somit bereits bei der Haushaltsplanung
als zweckgebunden auszuweisen sind. Sie könnten zwar als Deckungsmittel
kurzfristig zur Zwischenfinanzierung (internes Darlehen) herangezogen werden,
reichten aber bei weitem nicht für alle Zahlungsverpflichtungen (rd. 1,5 Mio.
DM) aus.
Auch eine evtl.
Verbesserung der Ertragslage z.B. wegen zu erwartender Gebührenerhöhungen ist
kein Argument gegen die Betriebsmittelrücklage, weil auch diese Mittel erst
jeweils zur Mitte eines Quartals gezahlt werden. Höhere Erträge werden
insgesamt zur Finanzierung von LfM-Aufgaben
zweckgebunden eingesetzt und stehen im Haushaltsplan daher eben nicht als freie
Liquiditätsmittel zur Verfügung.
Hinsichtlich der
Höhe des auch vom LRH unbestrittenen Liquiditätsbedarfs in den ersten sechs Wochen
eines Jahres ist Folgendes festzustellen: Die seit erstmaliger Planung der
Betriebsmittelrücklage eingetretenen Änderungen der Zahlungsverpflichtungen in
den ersten 6 Wochen sind nicht so gravierend, als dass dadurch der
Liquiditätsbedarf erheblich unter den Betrag von 1,5 Mio. DM gefallen wäre. Die
vom LRH beispielhaft aufgeführten Ausgabenminderungen sind Jahreszahlen und in
dieser Höhe selbstverständlich nicht im o.a. Bedarf
enthalten. Inwieweit sich der einmalige Wegfall von Darlehensmitteln dauerhaft
auf die Liquidität zu Beginn eines Jahres auswirken soll, erschließt sich der LfM nicht.
Zur
Hinzurechnung eines Betrages von rd. 127 TDM ist festzustellen, dass er
tatsächlich der Betriebsmittelrücklage im Laufe des Jahres 1996 nicht wieder
zugeführt wurde. Eine entsprechende Korrektur des Jahresabschlusses 1996 kann
jedoch nicht erfolgen, weil die dafür heranzuziehenden Mittel anderer Rücklagen
durch entsprechende Beschlüsse gebunden waren. Die nachträgliche Änderung
entspräche damit nicht der seinerzeitigen Beschlusslage. Darüber hinaus wurde
der Mangel bereits im darauf folgenden Haushaltsjahr 1997 korrigiert, weil die
Betriebsmittelrücklage auf einen festen, von der Rundfunkkommission
beschlossenen Höchstbetrag von 450 TDM aufgefüllt wurde und es sich somit nur
um eine Verschiebung handelte, die auf die weitere Entwicklung der betroffenen
Rücklagen keinen Einfluss hatte.
PM 2.9 Rücklage zur technischen Ausstattung des Neubaus
Die LfM sieht die Notwendigkeit der Bildung der Rücklagen als
gegeben an.
In den
Erläuterungen zum Haushaltsplan 1999 wird die interne Investitionsplanung
erläutert mit der ausdrücklichen Benennung des in Rede stehenden Betrages von
rd. 1,1 Mio. DM. Gleichzeitig wird auf eine Rücklageentnahme zur Finanzierung
hingewiesen.
Die Feststellung
des LRH, erst durch im Laufe des Jahres 1999 durchgeführte Ausschreibungen sei
der Bedarf an Investitionsmitteln festgelegt worden, ist unzutreffend. Die der
Planung zugrunde liegenden Investitionskosten wurden alle in 1998 einzeln ermittelt.
PM 2.10: Übertragung von Haushaltsresten
Die LfM ist der Auffassung, dass nicht benötigte
Abrechnungsreste zunächst dem laufenden Haushaltsjahr zuzurechnen sind. Es kann
letztlich für rechtmäßig gebildete Haushaltsreste keine andere Regelung geben
als für Rücklagen, bei denen nach Abschluss der Projekte noch Geldmittel zur
Verfügung stehen. Solange und soweit gesetzliche Aufgaben vorliegen, sind sie
ohne zeitliche Verzögerung in Angriff zu nehmen. Diese könnte aber dann
eintreten, wenn der Betrag aus der aufgelösten Rücklage bzw. aus
Haushaltsresten für die Planung fehlen würde, weil er abzuführen ist. Eine
solche Verfahrensweise würde in Ansehung der Pflicht aller öffentlichen
Institutionen, die ihnen übertragenen Aufgaben ohne schuldhaftes Zögern zu
erfüllen, eine Pflichtverletzung darstellen.
Durch die
Bindung von Haushaltsmitteln an ein bestimmtes Projekt können andere Aufgaben
nicht oder nicht in vollem Umfang durchgeführt werden. Der Wegfall der Bindung
darf dann aber nicht dazu führen, dass aus diesem Grund zurückgestellte
Aufgaben dennoch nicht realisiert werden können.“
Direktor