Ministerialblatt (MBl. NRW.)
Ausgabe 2003 Nr. 18 vom 14.5.2003 Seite 431 bis 444
| Bericht des Landesrechnungshofs NRW über die Prüfung des Ereignis- und Dokumentationskanals PHOENIX (Haushaltsjahre 1997 bis 1999) vom 04.07.2001 |
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| Normkopf Norm Normfuß |
Bericht des Landesrechnungshofs NRW über die Prüfung des Ereignis- und Dokumentationskanals PHOENIX (Haushaltsjahre 1997 bis 1999) vom 04.07.2001
über die Prüfung des Ereignis- und
Dokumentationskanals PHOENIX
(Haushaltsjahre 1997 bis 1999)
vom 04.07.2001
Veröffentlichung der
nicht für erledigt erklärten Prüfungsfeststellungen
Die vom LRH für nicht erledigt erklärten Teile des Prüfungsberichts nebst
Stellungnahme des WDR
Prüfungsmitteilungen des LRH
Der Ereignis- und Dokumentationskanal PHOENIX wird als Spartenkanal von
den in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten und von dem ZDF
betrieben. Dabei üben ARD/WDR und ZDF die Federführung für PHOENIX gemeinsam
und gleichberechtigt aus. Der Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen (LRH) hat
die Haushalts- und Wirtschaftsführung von Phoenix für die Jahre1997 bis 1999 geprüft.
Die folgenden Prüfungsmitteilungen des Prüfungsberichts vom 04.07.2001 wurden
für nicht erledigt erklärt und sind nach § 44 Abs. 4 Nr. 3 WDR-Gesetz zu
veröffentlichen:
Phoenix wurde aus Kostengründen, vor allem wegen erzielbarer
Synergieeffekte in die bestehenden Strukturen des ZDF und des WDR, der
federführend für die ARD Phoenix betreut, integriert. Auf einen eigenen
administrativen Unterbau wurde weitgehend verzichtet. Für den Betrieb von Phoenix
wird auf die Infrastruktur der beiden Rundfunkanstalten zurückgegriffen.
Gemäß § 4 VV wird Phoenix von zwei gleichberechtigten
Programmgeschäftsführern geleitet. Einer der Geschäftsführer wird
einvernehmlich von den Intendanten der ARD-Rundfunkanstalten und der andere vom
Intendanten des ZDF bestimmt. Die Sprecherfunktion wechselt jährlich zwischen
den Programmgeschäftsführern. Dieses aus der Sicht der Rundfunkanstalten
neuartige Modell einer doppelten, jährlich alternierenden Federführung soll
„der besonderen politischen Bedeutung des Kanals Rechnung tragen“. In der
Geschäftsordnung für die Geschäftsführer wurden die Rechte und Pflichten der
Geschäftsführer gesondert oder auch nur ergänzend wie im Folgenden beschrieben
ausgestaltet.
Beide Programmgeschäftsführer vertreten den Spartenkanal gegenüber ARD
und ZDF sowie nach außen gemeinschaftlich. Sie treffen für die laufenden
Tagesgeschäfte gemeinsame, einvernehmliche Entscheidungen und sind daher zu
kollegialer Zusammenarbeit, ständiger gegenseitiger Unterrichtung, Konsultation
und Abstimmung verpflichtet. Bedeutsame eingehende Schriftstücke leiten sie
einander zur Kenntnisnahme zu; das Gleiche gilt für die ausgehende
Korrespondenz, soweit sie nicht gemeinschaftlich unterzeichnet wird.
Ausgenommen hiervon ist ZDF- bzw. ARD-interne Korrespondenz, die nach § 5 Abs.
1 S. 3 GO nicht dem Programmgeschäftsführer der jeweils anderen
Rundfunkanstalt(en) zur Kenntnis zu bringen ist. Demgegenüber musste der LRH
feststellen, dass der Schriftverkehr der Programmgeschäftsführer mit ihren
jeweiligen Anstalten dem jeweils anderen Programmgeschäftsführer vielfach nur
in bedeutsamen Fällen informativ zur Kenntnis gebracht wird. Diese damit
verbundenen unterschiedlichen Informationsstände in den Bereichen Finanzen,
Datenverarbeitung, Personalbetreuung und Beschaffung wirkte sich z. B. negativ
auf die interne Abstimmung der Mittelbewirtschaftung für das Programm aus.
Zu der Entscheidungskompetenz der beiden Programmgeschäftsführer wird
in § 4 Abs. 4 VV ausgeführt, dass die Entscheidungskompetenz für das laufende
Programmgeschäft durch beide Geschäftsführer gemeinsam ausgeübt wird. Kommt
eine einvernehmliche Entscheidung über die Programmplanung sowie wesentliche
sonstige Programmfragen zwischen den Programmgeschäftsführern nicht zustande,
ist diese Angelegenheit der Beauftragtenkonferenz zur Entscheidung vorzulegen.
Diese Konferenz hat die Aufgabe die Grundsätze der Programmgestaltung
festzulegen und über die wesentlichen Programmfragen zu beschließen. Sie
besteht neben den beiden Programmgeschäftsführern aus jeweils vier von der ARD
und dem ZDF entsandten Mitgliedern. Der jeweils mit der Sprecherfunktion
beauftragte Programmgeschäftsführer führt den Vorsitz. Bei Stimmengleichheit
gibt seine Stimme den Ausschlag. Für diesen Fall kann jeder
Programmgeschäftsführer jeweils „seinen“ Intendanten (WDR- oder ZDF-Intendant)
um eine einvernehmliche Letztentscheidung ersuchen.
Erzielen auch die Intendanten kein Einvernehmen, gilt die von der
Beauftragtenkonferenz gefasste Entscheidung als nicht zustande gekommen.
Zudem haben sich die Programmgeschäftsführer bei administrativen,
betrieblichen, sende- und produktionstechnischen sowie juristischen Fragen,
deren Bedeutung über das laufende Tagesgeschäft hinausgeht, gemeinsam mit den
zuständigen Fachdirektionen von ARD und ZDF abzustimmen. Entsprechendes gilt
für Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit. Die Entscheidung dieser Fragen kann
nur einvernehmlich mit ARD und ZDF erfolgen.
Diese organisatorische Struktur der gleichberechtigten und gleichgewichtigen
Teilhabe und Verantwortung der beteiligten Anstalten setzt sich auch in anderen
Bereichen fort. Die Mitarbeiter, die von Seiten der ARD/WDR und ZDF an Phoenix entsandt werden, erhalten aus
Vereinfachungsgründen WDR- bzw. ZDF-Arbeitsverträge. Es wird eine
Stellenplanparität gewahrt. Fachlich unterstehen die Mitarbeiter den
Programmgeschäftsführern. Die personellen Angelegenheiten werden je nach
Entsendeanstalt vom WDR bzw. vom ZDF administrativ wahrgenommen. Es gelten für
die vom ZDF und von der ARD entsandten Mitarbeiter unterschiedliche
Tarifverträge, Vorschriftensammlungen, Regelwerke usw..
So müssen für die Mitarbeiter der beiden federführenden Anstalten
unterschiedliche Überstundenregelungen beachtet werden. Gleiches gilt für die
Reisekostenregelungen, so dass Hotelreservierungen und die anschließenden
Reisekostenabrechnungen getrennt für die entsprechenden Mitarbeiter jeweils
beim ZDF oder beim WDR durchgeführt werden müssen. Die vom ZDF entsandten
Mitarbeiter erhalten im Gegensatz zu denen vom WDR beispielsweise einen
täglichen Essenszuschuss. Zudem wurde aufgrund der räumlichen Entfernung von
PHOENIX zum ZDF in Mainz eine zentrale Kontakt- und Kooperationsstelle
eingerichtet, die mit einem ständigen Ansprechpartner besetzt ist, um die
vielfältigen Koordinierungsaufgaben zum ZDF überhaupt gewährleisten zu können.
Eine derartig verwaltungsaufwändige Struktur ist bei den anderen von ARD und
ZDF veranstalteten Gemeinschaftseinrichtungen 3sat, arte, dem Kinderkanal und
der GEZ nicht festzustellen.
Nach der Ansicht des LRH muss die vorgefundene Organisations- und
Entscheidungsstruktur, die zu einem erheblichen Abstimmungsaufwand,
Koordinationsbedarf und vermeidbaren Doppelarbeiten führt, gestrafft werden.
Für eine doppelte Besetzung der Position des Programmgeschäftsführers besteht
gerade unter Berücksichtigung der stark eingeschränkten Kompetenzen der
Programmgeschäftsführer kein sachliches oder gar wirtschaftliches Erfordernis.
Insbesondere im Hinblick auf die zu Beginn von PHOENIX propagierte enge und
vertrauensvolle Partnerschaft zwischen ARD und ZDF steht die doppelte
Entscheidungsstruktur im deutlichen Widerspruch. Dementsprechend sollte PHOENIX
nur von einem Programmgeschäftsführer geführt werden, der von den Intendanten
der ARD und des ZDF einvernehmlich bestimmt wird und der PHOENIX gegenüber den
Rundfunkanstalten oder sonstigen Dritten vertritt. Ferner sollte unter
Beachtung der angestrebten Synergien Phoenix einerseits in einem hohen Maße mit
organisatorischer Selbstständigkeit ausgestattet, andererseits den
federführenden Intendanzen klar abgrenzbare Zuständigkeiten und
Verantwortlichkeiten für die verwaltungsmäßige Betreuung der entsandten
Mitarbeiter zugewiesen werden.
Der LRH hat den WDR daher gebeten, die Organisations- und
Entscheidungsstrukturen von Phoenix unter Berücksichtigung der vorstehenden
Bemerkungen zu überdenken und ggfs. anzupassen.
Phoenix wird durch zusätzliche, zweckgebundene Rundfunkgebühren
finanziert.
Bei den Vorgesprächen über Phoenix hatten die Intendanten der ARD dem
Projekt am 19. September 1995 nur unter der Maßgabe zugestimmt, dass der
finanzielle Aufwand bei der „kommenden“ Gebührenerhöhung berücksichtigt wird.
In ihrem 10. Bericht hat die KEF den angemeldeten Spartenkanal auf Grund des
Beschlusses der Ministerpräsidenten vom 13./14. Oktober 1995 als „Projekt“
anerkannt und für dieses Projekt unter Vorbehalt einen zusätzlichen
Finanzbedarf von 240 Mio. DM gewährt. Dieser Vorbehalt wurde im 11. KEF-Bericht
aufgehoben, da eine inhaltliche Präzisierung, eine genaue Kostenermittlung und
die notwendigen Gremienbeschlüsse vorgelegt werden konnten. Für die KEF stellen
die zweckgebunden zur Verfügung gestellten Mittel in Höhe von 240 Mio. DM den
anerkannten Finanzbedarf für den Spartenkanal dar.
Demgegenüber beschlossen die Rundfunkanstalten, dass bestimmte
Aufwendungen, wie z. B. die Altersversorgungsaufwendungen, die
Infrastrukturleistungen der federführenden Anstalten und die anteiligen Kosten
des Gebühreneinzugs von den Rundfunkanstalten bezahlt werden sollten. Diese
Aufwendungen wurden in die Jahresabschlüsse von PHOENIX lediglich zum Teil,
aber vor allem ohne kostenmäßige Auswirkung übertragen.
Der LRH betrachtet den von der KEF für das Projekt „Phoenix“ zur
Verfügung gestellten Betrag von 240 Mio. DM als den Finanzrahmen für den
Spartenkanal und nicht nur als Orientierungsgröße, die beliebig von den
Rundfunkanstalten verringert oder erweitert werden kann. Die Anerkennung des
Kanals als „Projekt“ und die Gewährung der zweckgebundenen Mittel erfordert
eine Trennung von den Haushalten der Rundfunkanstalten.
Eine Kostenverlagerung in die Haushalte der Rundfunkanstalten lässt
dieses getrennte System aus den Grundsätzen der Haushaltswahrheit und
Haushaltsklarheit nicht zu.
In ihrem 10. Bericht hat die KEF für Phoenix für die Jahre 1997 bis
2000 einen zweckgebundenen Finanzbedarf von 240 Mio. DM anerkannt. Lediglich
nachrichtlich wurde mitgeteilt, dass für Phoenix
ein Betrag von ca. 0,14 DM pro Teilnehmer und Monat zur Verfügung steht. Aus
dem nachrichtlich mitgeteilten stark gerundeten Gebührenanteil pro Teilnehmer
errechneten die Rundfunkanstalten für die Planungsperiode 1997 bis 2000 einen
Gesamtbetrag von rd. 210 Mio. DM. Diesen Betrag legten sie zunächst der
Finanzausstattung von Phoenix zugrunde und deklarierten ihn im April 1997 als
Finanzbedarf gegenüber der KEF für deren 11. Bericht. Die KEF beabsichtigte
daraufhin im Entwurf ihres 11. Berichts den von den Rundfunkanstalten für
Phoenix angemeldeten Finanzbedarf anzuerkennen und den bisher zugestandenen
Betrag von 240 Mio. DM um 30 Mio. DM zu kürzen.
Dem standen auch die bis dahin vorgenommenen Planungen der
Rundfunkanstalten nicht entgegen. Noch anlässlich der Erstellung des
Wirtschaftsplans 1999 wurde trotz einer vorgesehenen deutlichen
Planstellenerweiterung (12 - 16 zusätzliche Planstellen) ein Gesamtaufwand von
„nur“ 206,6 Mio. DM eingeplant.
Nachdem die Rundfunkanstalten erkannt hatten, dass die KEF von Gesamtkosten
in Höhe von 240 Mio. DM für die Jahre 1997 bis 2000 ausgegangen war,
revidierten sie ihren Planentwurf. Der revidierte Planentwurf orientierte sich
nun an dem von der KEF ursprünglich zugrunde gelegten Finanzbedarf von 240 Mio.
DM. Es wurden u. a. Aufwendungen für Leistungen berücksichtigt, die von den
Rundfunkanstalten für Phoenix erbracht und zunächst nicht oder nur zum Teil an
Phoenix weiterverrechnet wurden (z. B. die Altersvorsorgeaufwendungen und die
Infrastrukturleistungen der federführenden Anstalten). Wie aus dem 11.
KEF-Bericht vom März 1998 zu entnehmen ist, akzeptierte die KEF den nachgemeldeten Bedarf und sah von einer Kürzung des
Finanzbedarfs ab.
Im Rahmen der Mittelfristigen Finanzplanung im März 1999 zeichnete sich
für Phoenix ein Rücklagenbestand i. H. v. ca. 25 Mio. DM zum Ende des Jahres
2000 ab. In Anbetracht der Höhe dieser Rücklagen wurde von Seiten der Rundfunkanstalten darauf hingewiesen, dass die KEF
den zukünftigen Finanzbedarf wahrscheinlich um diese Rücklagen kürzen werde. Um
dies zu vermeiden, sollte der Rücklagenbestand in sinnvoller Weise reduziert
werden.
In diesem Zusammenhang wurden technische Anlagen, die Phoenix bereits
1997 und 1998 genutzt hatte und die bisher beim WDR kostenmäßig berücksichtigt
wurden, erstmals im Jahr 1999 im Haushalt von Phoenix rücklagenmindernd
ausgewiesen. Des Weiteren wurde 1999 die Nutzungsdauer der Anlagegüter
geändert, so dass sich für Phoenix rücklagenmindernd
Nachbelastungen für die Vorjahre i. H. v. rd. 668 TDM ergaben.
Bei den Planungsarbeiten für den Haushalt 2000 wurde beschlossen, die
Aufwendungen für Marketing und Öffentlichkeitsarbeit um rd. 4 Mio. DM auf rd. 9
Mio. DM zu erhöhen. Begründet wurde dieser Schritt mit der Verbesserung des
Bekanntheitsgrades. Dagegen sind für die folgenden vier Jahre insgesamt „nur“
rd. 8,1 Mio. DM vorgesehen.
Für den LRH zeigt diese Handlungsweise der Rundfunkanstalten, dass aus
den Grundsätzen von Haushaltsklarheit und Haushaltswahrheit der Finanzrahmen
für Phoenix keine variable Masse für die Rundfunkanstalten sein darf, die
beliebig von den Rundfunkanstalten verringert oder durch die Übernahme von
Kosten erweitert werden kann. Der „Gebührenzahler“ sollte schon wissen, ob das
Projekt Phoenix ihn 210 Mio DM oder 240 Mio DM oder gar noch mehr kostet. Ebenso darf die
Ausschöpfung des einmal gewährten Finanzrahmens - entgegen den Grundsätzen
einer sparsamen Haushalts- und Wirtschaftsführung - nicht zum vorrangigen Ziel
werden. So ist für den LRH die Erhöhung der Aufwendungen für Marketing und Öffentlichkeitsarbeit
und die Änderung der Nutzungsdauer der Anlagegüter sachlich nicht
nachzuvollziehen.
Der LRH bat den WDR deshalb, den Haushalt von Phoenix unter den
Gesichtspunkten der Haushaltsklarheit und -wahrheit ausschließlich nach
wirtschaftlichen und sparsamen Gesichtspunkten innerhalb des vorgegebenen
Finanzrahmens auszurichten und um Stellungnahme.
Für Leistungen, die Phoenix von den Rundfunkanstalten erhält, hat
Phoenix grundsätzlich zu zahlen. Dies entspricht dem Gebot der für Phoenix
gesondert zur Verfügung gestellten Finanzmittel und findet seinen Niederschlag
in § 9 VV. Der Grundsatz des entgeltlichen Leistungsaustauschs wird mit einer
Regelung über „nicht unmittelbar programmbezogene Infrastrukturleistungen“ in §
9 Abs. 4 VV und mit einer Regelung über die Aufwendungen für die
Altersversorgung in § 6 Abs. 5 VV durchbrochen.
Davon unabhängig werden im Wesentlichen in folgenden Bereichen
Infrastrukturleistungen erbracht:
Infrastrukturleistungen des ZDF,
- Personalbetreuung,
- Finanzen und Datenverarbeitung,
- Einkaufsunterstützung und Reisedienst,
- Eilkuriere Mainz/Köln.
Infrastrukturleistungen des WDR,
- Öffentlichkeitsarbeit,
- Druckkosten,
- Personalgestellung,
- Personalbetreuung,
- Gebäudekosten.
Die Regelung in § 9 Abs. 4 VV bezieht sich allein auf „nicht
unmittelbar programmbezogene Infrastrukturleistungen“. Danach haben der WDR und
das ZDF gemäß einer noch zu treffenden Vereinbarung im Rahmen ihrer vorhandenen
Kapazitäten, diese Infrastrukturleistungen kostenlos zur Verfügung zu stellen.
Ab dem Jahr 1998 werden die durch die federführenden Anstalten zu
erbringenden Infrastrukturleistungen in den Phoenix-Wirtschaftsplänen und den
Jahresabschlüssen aufgenommen. Da sich die Ansätze dieser Leistungen in
gleicher Höhe als Ertrag und als Aufwand gegenüberstehen, wirken sie sich in
den Jahresabschlüssen kostenneutral aus. Gegenüber der KEF wurden sie als
Aufwand für Phoenix angemeldet.
Neben diesen offen gelegten Infrastrukturleistungen werden für Phoenix noch
weitere nicht unmittelbar programmbezogene Infrastrukturleistungen nach § 9
Abs. 4 VV (z. B. Personal) sowie von § 9 Abs. 4 VV nicht erfasste unmittelbare
programmbezogene Leistungen (z. B. Personal) unentgeltlich gewährt.
Hinsichtlich des Umfangs der Infrastrukturleistungen gehen die
federführenden Anstalten (ZDF/WDR) davon aus, dass kein gravierendes
Ungleichgewicht vorliegt. Die finanzielle Bewertung der Infrastrukturleistungen
basiert auf einer Kostenschätzung aus dem Jahr 1997 und weist somit keine
effektiven Kosten auf.
Die durch die federführenden Anstalten erbrachten
Infrastrukturleistungen wurden nachrichtlich in den Jahresabschlüssen für das
Jahr 1998 mit rd. 1,7 Mio. DM und für das Jahr 1999 mit rd. 1,4 Mio. DM ausgewiesen.
Für das Jahr 1997 erfolgte kein Ausweis der erbrachten Infrastrukturleistungen
im Jahresabschluss, obwohl auch in diesem Jahr entsprechende Leistungen der
federführenden Anstalten erbracht wurden.
Wie hoch die von WDR und ZDF erbrachten Infrastrukturleistungen
tatsächlich sind, ließ sich abschließend nicht feststellen. Welche finanziellen
Spielräume allerdings mit den zu erbringenden
Infrastrukturleistungen verbunden sind, wird aus der Mittelfristigen
Finanzplanung 2001 – 2004 für Phoenix deutlich, die der KEF-Anmeldung zu Grunde
liegt. Zunächst wurde ein mittelfristiger Finanzbedarf in Höhe von rd. 243 Mio.
DM angemeldet, der einen Betrag von rd. 5,3 Mio. DM für die
Infrastrukturleistungen der federführenden Anstalten beinhaltete. Dieser Finanzbedarf
wurde von Seiten der anderen federführenden Rundfunkanstalt dahingehend
aktualisiert, dass für diesen Zeitraum für das ZDF ein um 13,7 Mio. DM höherer
Finanzbedarf angemeldet wurde. Ursache sei ein sehr viel höherer
Infrastrukturaufwand, als nachrichtlich in dem Phoenix-Rechenwerk aufgeführt
sei.
Stellungnahme des WDR
Bei PHOENIX
hat die Wahrnehmung der Programmverantwortung durch die tragenden
Rundfunkanstalten einen besonderen Stellenwert. Deshalb wurde eine im
Wirtschaftsleben durchaus verbreitete Struktur mit zwei Geschäftsführern
gewählt. Diese hat sich insbesondere bei Gemeinschaftsunternehmen als
zweckmäßig bewährt und ist nicht per se verwaltungsaufwändiger als eine
Struktur mit nur einem Geschäftsführer. Bei den durch den Rechnungshof
aufgegriffenen, in der praktischen Zusammenarbeit der Programmgeschäftsführer
aufgetretenen Defiziten handelt es sich um Einzelprobleme; die Zusammenarbeit
hat sich bewährt. Die Programmgeschäftsführung hat die dargelegten
Schwachstellen aufgegriffen und die internen Arbeits- und Entscheidungsprozesse
zwischen den Programmgeschäftsführern harmonisiert und gestrafft. So ist beispielsweise inzwischen vollständige Transparenz des
Postverkehrs und ein noch intensiverer Informationsaustausch sowie eine gemeinsame
bzw. abgestimmte Vertretung von PHOENIX in der Öffentlichkeit sichergestellt.
Die PHOENIX-Programmgeschäftsführung arbeitet
inzwischen äußerst effektiv und effizient.
Die Zustimmung
der ZDF-Gremien zur Etablierung von PHOENIX war von der gemeinsamen Wahrnehmung
der Programmverantwortung ARD und ZDF abhängig; die Einrichtung einer
Doppelspitze ist Ausdruck dieses Gestaltungsprinzips.
Die KEF hatte
im Rahmen der Feststellung des Finanzbedarfs von PHOENIX für 1997 bis
einschließlich 2000 in ihrem 10. Bericht "beim Programmaufwand einen
zusätzlichen Betrag von 240 Mio. DM" anerkannt. Sie hat - aufgrund ihrer
auf das Gebührenfestsetzungsverfahren beschränkten Funktion - nicht die
Aufgabe, einen für die Budgetierung verbindlichen Finanzrahmen vorzugeben und
hat deshalb keine absolute Budgetierungsobergrenze für den Betrieb von PHOENIX
statuiert. Sie hat vielmehr im Rahmen der Feststellung des Finanzbedarfs der
Rundfunkanstalten einen Betrag von 240 Mio. DM
für PHOENIX als Entwicklungsbedarf anerkannt und bei der Gebührenempfehlung
berücksichtigt. Die Rundfunkanstalten haben den von der KEF anerkannten
Finanzbedarf von 240 Mio DM gleichwohl in eigener
Verantwortung als Orientierungsgröße für den Finanzrahmen von PHOENIX in der
Gebührenperiode 1997-2000 herangezogen.
Die Auffassung
des Rechnungshofs, dass den Rundfunkanstalten im Hinblick auf PHOENIX ein
geschlossenes Finanzierungssystem vorgegeben sei, das durch die für das Projekt
zur Verfügung gestellten Gebührenmittel begrenzt werde und zwingend gebiete,
alle Aufwendungen für PHOENIX aus diesen Mitteln zu bestreiten, stimmt auch vor
diesem Hintergrund nicht mit dem für PHOENIX geltenden Konzept überein. PHOENIX
ist kein eigenständiger Sender, der unabhängig vom Vermögen der tragenden
Rundfunkanstalten zu sehen ist und dessen Bewirtschaftung sich außerhalb der
Anstalten vollzieht. Die Regelungen zur Bewirtschaftung von PHOENIX sind nicht
vorgegeben, sie werden vielmehr - unter Beachtung von Haushaltswahrheit und
-klarheit - durch die Rundfunkanstalten selbst festgelegt und gestaltet. Dies
geschieht in der Weise, dass für PHOENIX ein Wirtschaftsplan und eine
Mittelfristige Finanzplanung erstellt und von der Finanzkommission festgesetzt
wird. Die in diesem Rahmen von den Anstalten aufzubringenden Mittel sind in den
jeweiligen Anstaltsplänen und Abrechnungen ausgewiesen. Die Grundsätze der
Haushaltswahrheit und -klarheit sind daher nicht verletzt. Auch die vom LRH zur
Begründung herangezogene Zweckbindung, mit der die KEF die für PHOENIX zu
verwendenden Gebührenmittel versehen hatte begrenzt nicht das Budget, sondern
besagt, dass die Gebührenmittel nicht für andere als den anerkannten Zweck
verausgabt werden dürfen.
Die Bewirtschaftung von PHOENIX vollzieht sich -
unter Beachtung von Haushaltswahrheit und -klarheit - im Rahmen der von den
Rundfunkanstalten gestalteten Regelungen und ist aus WDR-Sicht nicht zu
beanstanden. Der Wirtschaftsplan bzw. die Mittelfristige Finanzplanung von PHOENIX
geben einen Überblick über die für dieses Programm verwendeten Ressourcen, die
Grundsätze der Haushaltsklarheit und -wahrheit sind daher nicht verletzt.
Die KEF hatte
innerhalb des Finanzbedarfsfeststellungsverfahrens im
10. Bericht für das seinerzeit als Parlaments- und Ereigniskanal angemeldete
Projekt PHOENIX 240 Mio. DM als
Finanzbedarf anerkannt und diesen Bedarf ausdrücklich für nicht überzogen
gehalten. Zugleich hatte sie im Zusammenhang mit der im 10. Bericht
vorgenommenen Gebührenempfehlung nachrichtlich einen Anteil von 14 Pfennig für
die Finanzierung des Parlaments- und Ereigniskanals genannt (Tz. 480, 10.
Bericht); dieser Anteil entsprach umgerechnet einem Gebührenaufkommen von 210
Mio. DM. Aus dieser Diskrepanz war zu schlussfolgern, dass dem Projekt PHOENIX
die fehlenden 30 Mio. DM aus dem Bestand der beteiligten Anstalten zukommen
sollten. Demgemäß wurden zunächst nur die rechnerisch aus dem
14 Pfennig-Betrag resultierenden Gebührenmittel von 210 Mio. DM im PHOENIX-Haushalt nachgewiesen.
Die KEF
erklärte den Gebührenbetrag von 14 Pfennig später als irrelevant und verlangte
den Nachweis des für PHOENIX anerkannten Finanzbedarfs von 240 Mio. DM (Tz.
334, 11. Bericht von März 1998). Vor diesem Hintergrund musste der
Projekthaushalt den Vorgaben der KEF angepasst werden. Dies bedeutete, dass
Aufwendungen, die für den Betrieb von PHOENIX notwendig, aber zunächst bei den
tragenden Rundfunkanstalten ausgewiesen oder zurückgestellt - und damit aus dem
Bestand finanziert - worden waren, nunmehr in den Projekthaushalt
von PHOENIX übernommen wurden (Hierzu zählen auch die in PM 6.4 erwähnten
Infrastrukturleistungen der federführenden Anstalten).
Die Regelungen
zur Kostenverteilung wurden präzisiert und die Wirtschaftspläne entsprechend
angepasst.
Die durch den
Rechnungshof kritisierte Handhabung der Abschreibungen war sachlich
begründet. In der Anfangszeit von PHOENIX wurde vom WDR für PHOENIX eine
studiotechnische Infrastruktur aufgebaut. Im Zuge dieser Aufbauarbeiten, die
sich z. T. bis Ende 1998 erstreckten, wurden die Abschreibungen auf Basis des
jeweiligen Investitionsvolumens für PHOENIX pauschal mit einer Nutzungsdauer
von 5 Jahren kalkuliert und im Wirtschaftsplan belastet. Die Behauptung des
LRH, die Belastung durch Abschreibungen habe sich erstmals in 1999 rücklagemindernd ausgewirkt, ist insofern missverständlich,
da PHOENIX - wenn auch auf der Grundlage dieser pauschalierten Nutzungsdauer -
bereits in den ersten beiden Wirtschaftsjahren mit Abschreibungen für
studiotechnische Ausstattung belastet wurde.
Die vom LRH
erwähnte Änderung der Nutzungsdauer in 1999 beinhaltete, dass der WDR in diesem
Wirtschaftsjahr erstmals - auf Basis der in der Anlagenbuchhaltung für PHOENIX
gespeicherten Daten - unter Zugrundelegung der handelsrechtlich zulässigen
Nutzungsdauern der inventarisierten studiotechnischen und Betriebs- und
Geschäftsausstattung Abschreibungen ermitteln konnte. Durch die zum größten
Teil unter fünf Jahren liegende handelsrechtliche Nutzungsdauer ergaben sich in
diesem Zusammenhang entsprechende Nach- und Mehrbelastungen im Vergleich zu den
Vorjahren. Insgesamt wirkt sich die Verkürzung der Nutzungsdauer im PHOENIX-Etat neutral aus, da höhere Abschreibungen eines
Jahres geringere Restbuchwerte in Folgejahren nach sich ziehen. Ein Verstoß
gegen den Grundsatz der Sparsamkeit ist daher nicht gegeben.
1999 wurden
die Maßnahmen zur Erhöhung des Bekanntheitsgrades weiter verstärkt, nachdem in
den Vorjahren bei der Planung die Marketingmaßnahmen zugunsten des Programms
vermindert worden waren und somit ein angemessenes Einführungsmarketing nicht
durchgeführt werden konnte. Solche Marketingmaßnahmen in dem dazu
erforderlichen Umfang durchzuführen, wurde erst mit der Anhebung des
Projektvolumens von PHOENIX möglich. Der Handlungsbedarf ergab sich zudem durch
entsprechende Umfrageergebnisse wissenschaftlicher Institute. Auf dieser
Grundlage wurde im Jahr 2000 auch ein Re-Design durchgeführt. Ferner sind - im
Rahmen des Marketing-Aufwands von PHOENIX - in 2000 erstmals Aufwendungen für
das Online-Angebot angefallen.
Die
tatsächlichen Marketingaufwendungen von PHOENIX in der Gebührenperiode
1997-2000 betrugen insgesamt 12,2 Mio DM (rd. 5,3 %
der Gesamtausgaben). Nach der aktuellen Mittelfristigen Finanzplanung werden in
der laufenden Gebührenperiode 2001-2004 Marketingmaßnahmen mit einem Volumen
von umgerechnet 13,3 Mio DM (6,8 Mio
€ bzw. rd. 5,0 % der Gesamtausgaben)
veranschlagt. Anders als aus der vom LRH gewählten Darstellung betrug der im
Zusammenhang mit dem Wirtschaftsplan 2000 genannte Mifrifi-Wert
der Marketingaufwendungen nicht 8,1 Mio DM, sondern
16,3 Mio DM. Der Wert von 8,1 Mio
DM beruht auf dem Planungsstand zum Wirtschaftsplan 1999.
Für die Ermittlungen des Finanzbedarfs und die Budgetierung von PHOENIX
waren stets die betrieblichen Notwendigkeiten maßgebend. Dies gilt insbesondere
für die beanstandete Anhebung der Aufwendungen für Marketing und
Öffentlichkeitsarbeit. Der WDR sieht vor diesem Hintergrund den im Zusammenhang
mit der Einführung und der Erhöhung des Bekanntheitsgrades des Ereignis- und
Dokumentationskanals entstandenen Marketingaufwand als angemessen an. Die
Verfahrensweise bei den Abschreibungen diente dem Ziel einer
verursachungsgerechten, periodengerechten Zurechnung des durch PHOENIX
verursachten Aufwands.
Der WDR sieht daher in beiden Fällen keine Verstöße
gegen Haushaltsklarheit und -wahrheit sowie gegen den Grundsatz der Sparsamkeit.
Zur Kritik an
der behaupteten (Un-)Entgeltlichkeit von Infrastrukturleistungen ist
Folgendes festzuhalten: Die Annahme einer unzulässigen Subventionierung von
PHOENIX basiert letztlich auf der bereits behandelten (vgl. PM 6.1) und aus
WDR-Sicht nicht haltbaren Prämisse, dass die durch PHOENIX verursachten
Aufwendungen ausschließlich aus zweckgebunden von der KEF zur Verfügung
gestellten Mitteln zu decken und diese Mittel in strikter Trennung von den
Haushalten der Rundfunkanstalten zu bewirtschaften seien.
PHOENIX wird
als gemeinsamer Geschäftsbereich von ARD und ZDF aus Mitteln gespeist, die
nicht PHOENIX selbst, sondern den PHOENIX tragenden Rundfunkanstalten
zugewiesen wurden. Die Anstalten haben auf dieser Grundlage Regelungen
getroffen, die auf die strukturellen Besonderheiten von PHOENIX abgestimmt sind
und die Finanzierungslasten zwischen den beteiligten Anstalten differenziert
ausgestalten. Dass dabei die Infrastrukturleistungen nur die federführenden
Anstalten belasten sollen, stellt ein wichtiges Element der Gestaltung der
Finanzstruktur von PHOENIX dar.
Die enge
Kooperation zwischen den Mutterhäusern und PHOENIX war von Anfang an
Bestandteil des Konzepts und hat sich als entscheidender Erfolgsfaktor von
PHOENIX, aber auch als notwendige Voraussetzung für die wirtschaftliche
Abwicklung des Projekts bewährt: Zum einen sollte die Übernahme von Sendungen
und Beiträgen der Rundfunkanstalten das journalistische und programmliche
Profil des Kanals verbessern, zum anderen sollte der Rückgriff auf bestehende
journalistische, technische und administrative Ressourcen der Anstalten die
Kosten begrenzen.
Bei der
Haushalts- und Wirtschaftsführung von PHOENIX sind unabhängig hiervon die vom
Rechnungshof in Bezug genommenen Grundsätze von Haushaltswahrheit und -klarheit
einzuhalten. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die
Infrastrukturleistungen der federführenden Anstalten in den PHOENIX-Wirtschaftsplänen
1998-2000 als Belastung dargestellt
werden. Gleichzeitig werden die Leistungen im Ertrag ausgewiesen, wodurch sich
die Umlage aller tragenden Rundfunkanstalten entsprechend mindert. Mit Ausnahme des PHOENIX-Gründungsjahres
1997 waren die Infrastrukturleistungen somit im PHOENIX-Wirtschaftsplan
berücksichtigt
Die erwähnten
unterschiedlichen Handhabungen bei ARD, WDR und ZDF, die zu einer
unterschiedlichen Höhe der in den federführenden Anstalten verbleibenden Infrastrukturleistungskosten
führen, sind in erster Linie durch eine abweichende Haushaltssystematik
begründet. Das ZDF erfasst im Rahmen der Ein-Budget-Haushaltssystematik den
durch seine Service- und Cost-Center erbrachten Teil
seiner Infrastrukturleistungen. Der WDR bildet diese Leistungen in seiner
Haushaltssystematik nicht ab. WDR und ZDF bereiten jedoch ein Verfahren zur
einheitlichen Bemessung der Infrastrukturleistungen vor.
Auf dieser Grundlage
wird eine Vereinbarung über die Infrastrukturleistungen für PHOENIX
vorbereitet. Damit würde die nach § 9 Abs. 4 VV erforderliche Regelung
geschaffen, deren Fehlen der Rechnungshof bemängelt. Danach werden ZDF und WDR
künftig weiterhin das für PHOENIX zu erbringende Infrastrukturvolumen jährlich
mengenmäßig erheben, bewerten und im Zuge der Wirtschaftsplanung bilateral
abstimmen.
Bezüglich der
vom Rechnungshof problematisierten Altersversorgungskosten ist darauf
hinzuweisen, dass die erwähnte Neufassung des § 6 Abs. 5 VV, anders als
behauptet, eine Verpflichtung zur Übernahme von Altersversorgungszahlungen
(und nicht von Altersversorgungsaufwendungen) beinhaltet. Damit werden dem PHOENIX-Etat faktisch die für die nach dem 31.12.93
eingetretenen und für PHOENIX tätigen Mitarbeiter geleisteten Beiträge zur
Versorgungskasse bbp sowie etwaige (anteilige)
Pensionszahlungen belastet.
Das Verfahren zur Behandlung der Altersversorgungslasten ist durch die
ARD-/ZDF-Kostenverrechnungsrichtlinien (KVR) vorgegeben, nach denen erst nach
Eintritt des Versorgungsfalls die anteiligen Pensionszahlungen für die
betreffenden Mitarbeiter im Etat berücksichtigt werden. Die aktuellen
Wirtschaftspläne sind dadurch zwar entlastet, zukünftige Wirtschaftspläne
hingegen belastet. Es findet eine Verschiebung der Finanzierungslasten im
Zeitablauf statt, ein Verstoß gegen Haushaltswahrheit und -klarheit liegt damit
aber nicht vor. Die Zustimmung der Intendanten zu diesem Verfahren ist mit der
Unterzeichnung der neu gefassten Verwaltungsvereinbarung Ende 2000 erfolgt.
Im Ergebnis sieht der WDR in der dargestellten Behandlung der
Infrastruktur- und Altersversorgungsaufwendungen von PHOENIX keinen Verstoß
gegen die Grundsätze der Haushaltswahrheit und -klarheit.
Bereits vor
Eingang der Endfassung des LRH-Berichts, Ende 2000,
wurde die neu gefasste Verwaltungsvereinbarung für PHOENIX von den Intendanten
unterschrieben; die vom LRH beanstandete Regelung zur Übernahme der
Infrastrukturleistungen (§ 9 Abs. 4 VV alt) wurde in unveränderter Form
übernommen (§ 10 Abs. 2 VV neu).
Auf die Stellungnahme zu PM 6.1 wird verwiesen.
Hierzu ergangene Beschlüsse
Der Rundfunkrat hat in seiner 425. Sitzung am
18.12.01 den Prüfbericht des Landesrechnungshofes sowie die Stellungnahme des
Intendanten unter Berücksichtigung einer hierzu eingeholten gutachterlichen
Stellungnahme des Haushalts- und Finanzausschusses und des Programmausschusses
beraten und zustimmend zur Kenntnis genommen. Der LRH NW bittet mit Schreiben
vom 14.11.2002 den Intendanten, die für nicht erledigt erklärten
Prüfmitteilungen 4, 6.1, 6.2 und 6.4 des Prüfungsberichts vom 04.07.2001 im
Ministerialblatt des Landes NRW wie folgt zu veröffentlichen:
Der Rundfunkrat
hat in seiner Sitzung am 18.02.03 zur Kenntnis genommen, dass der
Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen (LRH) die Teile
- Organisations- und
Entscheidungsstrukturen (Prüfungsmitteilung 4),
- Finanzielle Rahmenbedingungen von
PHOENIX (Prüfungsmitteilung 6.1),
- Gestaltung des finanziellen Rahmens
(Prüfungsmitteilung 6.2) und
- Unentgeltliche Leistungen für PHOENIX
(Prüfungsmitteilung 6.4)
aus seinem
Prüfungsbericht über den Ereignis- und Dokumentationskanal PHOENIX vom 04.07.01
für nicht erledigt erklärt hat.
Er hat die
dazu erstellte, oben abgedruckte Stellungnahme des WDR zustimmend zur Kenntnis
genommen.